Нестеренко Т. Г. О развитии Федерального казначейства. Финансы 2005, № 12.О развитии Федерального казначейства Т.Г. Нестеренко,руководитель Федерального казначейства Процесс развития казначейской системы, учитывая значимость решаемых органами Федерального казначейства задач, в настоящее время остается одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики и всего комплекса реформ бюджетной сферы. За прошедшие годы была проведена большая работа по развитию казначейской системы с целью повышения эффективности управления государственными финансами и контроля за целевым использованием средств федерального бюджета. Целью этой работы является создание условий для: полного и обособленного учета государственных бюджетных и внебюджетных средств; эффективного контроля за полнотой и своевременностью зачисления платежей в доходы бюджетов и целевым характером расходов федерального бюджета, субсидий и субвенций, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам; эффективного управления средствами федерального бюджета на едином счете Федерального казна-чейства. Достижение этой цели обеспечивается совершенствованием механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов; упорядочением правовой основы деятельности органов Федерального казначейства; материально-техническим обеспечением органов ФК; созданием и эффективным использованием единой информационной, телекоммуникационной системы Федерального казначейства, с учетом обеспечения безопасности информации. Большая работа была проведена по созданию современной системы исполнения федерального бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Анализ состояния и направлений деятельности органов ФК, проведённый в 2001-2002 гг. выявил необходимость совершенствования законодательной базы, регулирующей деятельность ФК; определения места ФК в финансовой системе государства, его задач, структуры, функций, характера взаимоотношений с государственными органами, кредитными организациями, получателями средств федерального бюджета и т.д. Были подготовлены соответствующие предложения по внесению изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации, доработана методология кассового обслуживания исполнения федерального бюджета с учетом изменения объема и функций, выполняемых органами ФК. Совершенствовалась бюджетная отчетность. При подготовке проектов законов о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ были внесены нормы, регулирующие процесс кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней. Разграничены полномочия ФК и Минфина России в области бюджетных отношений. Введено понятие администратора поступлений, обеспечивающего контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения установленных налогов и сборов для каждого вида доходов. Разработан и введен в действие пакет ведомственных нормативных документов Минфина России по защите информации. Планируется разработка единого регламента работы органа ФК при осуществлении полного электронного документооборота, а также подготовка предложений по внесению изменений в действующее законодательство в части порядка ведения лицевых счетов и осуществления процедур санкционирования расходов получателей бюджетных средств. Реализация Концепции функционирования единого счета ФК позволила значительно сократить сроки использования средств, поступающих в виде доходов бюджета для осуществления расходов с 5-6 дней после их зачисления на счета до одного дня. С 2002 г. Минфин России владеет ежедневной оперативной информацией о поступивших в федеральный бюджет доходах в целом по Российской Федерации в разрезе видов налогов. Разработан Порядок организации работы по доведению через органы ФК объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета, внедрение которого позволило реализовать полномочия главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета по их распределению, ускорить движение этой информации до распорядителей и получателей средств федерального бюджета и расширить их возможности в части проведения кассовых операций за счет бюджетных средств. Главные распорядители и распорядители средств федерального бюджета получили достаточно гибкий инструмент для более оперативного и эффективного управления лимитами бюджетных обязательств и объемами финансирования. Созданы условия для совершенствования технологических процедур по обслуживанию исполнения федерального бюджета органами ФК, для внедрения процедур финансового планирования, позволяющих более эффективно управлять средствами федерального бюджета. В число полномочий казначейства России входят прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета и управление операциями на едином счете федерального бюджета. В центральном аппарате ФК создано Управление фи-нансового прогнозирования и управления единым казначейским счетом. Осуществляется процесс составления финансовых прогнозов исполнения федерального бюджета на месяц, квартал, полугодие, 9 месяцев и год по доходам, расходам федерального бюджета и источникам финансирования. Прогнозы кассовых расходов и поступлений по счетам Федерального казна-чейства на предстоящий месяц с разбивкой по рабочим дням еженедельно направляются Банку России. С сентября 2005 г. проводится эксперимент, связанный с изменением технологии перевода и перечисления средств федерального бюджета по счетам казначейства России и шести его территориальных управлений. Суть эксперимента заключается в том, что все расходы, осуществляемые органами ФК по поручениям бюджетополучателей, обеспечиваются за счет средств на едином счете казначейства России на основании заявок этих управлений, представляемых накануне. При этом все доходы федерального бюджета ежедневно зачисляются на единый счет казначейства России, а остаток на техническом счете УФК ежедневно равен или стремится к нулю. В ходе проведения указанных операций УФК обеспечено перечисление средств по платежным документам бюджетополучателей, представляемых накануне. В результате только за период с 19 по 30 сентября 2005 г. единый счет казначейства России пополнился на 3,3 млрд. руб., а технические остатки на счетах шести УФК на 1 октября 2005 г. составили 0,9 млн. руб. С 1 января 2006 г. планируется распространить эту технологию на все УФК. В дальнейшем предполагается разработать концепцию прогнозирования объемов средств на счете ФК и автоматизировать процесс прогнозирования. Для дальнейшего совершенствования работы казначейства необходимо нормативно-правового разрешения таких вопросов, как: 1. Введение понятия ликвидности и определения ликвидности ЕКС как способности Федерального казначейства своевременно осуществлять кассовые расходы по платежным документам бюджетополучателей, а также платежи по погашению государственного внутреннего и внешнего долга. 2. Управление ликвидностью в части привлечения и размещения средств. 3. Регулярное представление в Федеральное казначейство оперативной информации по прогнозированию и кассовому планированию средств федерального бюдже-та от соответствующих администраторов доходов и главных распорядителей средств федерального бюджета. 4. Соглашение с Банком России об установлении электронного документооборота по платежным документам ФК в иностранной валюте. 5. Определение места Федерального казначейства в технологическом процессе формирования и управления средствами Стабилизационного фонда РФ. Важнейшим мероприятием по централизации всех государственных финансовых средств на счетах органов ФК являлся перевод счетов бюджетных учреждений по учету внебюджетных средств в органы ФК. Средства, полученные бюджетными учреждениями, находящимися в ведении главных распорядителей средств федерального бюджета, от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учитываются на счетах, открытых им в органах ФК, и расходуются бюджетными учреждениями самостоятельно в пределах остатков средств на их лицевых счетах. С 2001 г. обеспечена прозрачность и полнота учета финансовых потоков, возникающих при реализации межбюджетных отношений между федеральным бюджетом и бюджетами другого уровня. Все средства федерального бюджета, выделяемые субъектам Федерации в форме субсидий и субвенций, стали расходоваться через счета органов ФК. В 2004 г. в полном объеме органами ФК было обеспечено кассовое обслуживание бюджетов 34-х субъектов Федерации. В настоящее время органами ФК обслуживаются 2500 местных бюджетов, в том числе и бюджеты всех 42-х ЗАТО. С 1 января 2006 г. бюджеты всех субъектов РФ и местные бюджеты должны перейти на кассовое обслуживание их исполнения в органы ФК. За 2000-2004 гг. завершена работа по консолидации и учету на счетах органов ФК налоговых и таможенных платежей; полностью решена задача по включению в бюджет целевых бюджетных фондов; создана необходимая нормативная правовая база для учета средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности на счетах в органах ФК; завершен полный перевод на казначейское исполнение бюджета подразделений Минобороны России; полностью или частично переведены на кассовое обслуживание в органы ФК бюджеты всех 89 субъектов Федерации. Вместе с тем, до настоящего времени не урегулированы вопросы по открытию в кредитных организациях главным распорядителям средств федерального бюджета валютных счетов, не утвержден порядок финансового обеспечения расходов в ино-странной валюте, как получателей средств федерального бюджета, находящихся в ведении главных распорядителей средств федерального бюджета, в случае их нахождения за пределами Российской Федерации, так и операций Минфина России по погашению и обслуживанию внешнего долга. В целях обеспечения прозрачности исполнения федерального бюджета в 2000-2004 гг. осуществлялись мероприятия по совершенствованию бюджетной классификации, плана счетов бюджетного учёта, процедур финансового планирования, отчетности об исполнении бюджетов. В настоящее время проводится реформа бюджетного процесса в Российской Федерации, основными направлениями которой являются: бюджетирование, ориентированное на результат, среднесрочное бюджетное планирование, организация бюджетной функциональной классификации расходов бюджетов по программному принципу в соответствии с целями и задачами государственной политики. Эта реформа поддерживается новой системой бюджетного учета и отчетности, позволяющей контролировать не только правильность расходования бюджетных средств, но и результативность их использования по каждому бюджетному году и в целом при завершении программы, а также объективно оценивать активы и обязательства органов государственной власти страны. Разработаны: Единый план счетов бюджетного учета и Инструкция по бюджетному учету. Обеспечено единство системы учета и отчетности для всех участни-ков исполнения бюджетного процесса на основе единой бюджетной классификации Российской Федерации. Единый план счетов бюджетного учета содержит полный спектр активов и обязательств, чистой стоимости сектора государственного управления, интегрирован с бюджетной классификацией РФ, предусматривает использование метода начислений при учете государственных операций. Учетные данные единиц бюджетной системы РФ, основанные на Едином плане счетов бюджетного учета, консолидируются в соответствии с правилами бухгалтерского учета для получения отчетов: по операциям кассового обслуживания, составляемого органом, осуществляющим кассовое обслуживание исполнения бюджета; главного распорядителя об исполнении бюджета; главного распорядителя, содержащего показатели финансовой деятельности. Инструкция по бюджетному учету в секторе государственного управления позволяет обеспечить формирование полной и достоверной отчетности о состоянии активов, обязательств и финансовых результатах деятельности учреждений, а также об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы. В целях обеспечения эффективного исполнения федерального бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов осуществлялась разработка и внедрение единой методологической основы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. С 1 января 2006 г. вступает в действие Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней органами ФК, который обеспечивает: - ведение единообразного учета операций со средствами бюджета, включая целевые средства, выделяемые в установленном порядке бюджетам из федерального бюджета или из бюджета субъекта РФ; - проведение и учет на едином счете бюджета субъекта РФ (местного бюдже-та), открытом органу ФК для кассового обслуживания исполнения соответствующего бюджета, кассовых операций по поступлению и возврату не только собственных доходов соответствующего бюджета, но и операций по привлечению и погашению источников финансирования дефицита бюджета, а также по возврату в бюджет средств, выданных на возвратной основе, и восстановлению произведенных получателями средств кассовых расходов бюджета. В ряде субъектов Федерации и муниципальных образований в 2005 г. экспериментально осуществляется кассовое обслуживание исполнения их бюджетов. В рамках экспериментального внедрения указанными УФК во взаимодействии с финансовыми органами апробируются положения Порядка, регламенты и форматы информационного взаимодействия между соответствующими участниками бюджетного процесса, методики смены варианта кассового обслуживания и программное обеспечение, соответствующее требованиям нового порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов. К 2002 г. был создан реестр Главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, что позволило оптимизировать состав указанных учреждений и ограничить круг участников бюджетного процесса, по обязательствам которых Правительство РФ несет субсидиарную ответственность. Полномочия по ведению Сводного реестра переданы ФК. В целях централизованного учета и создания единой информационной базы для обеспечения кассового исполнения федерального бюджета утвержден Порядок ведения Федеральным казначейством Сводного реестра Включение главных распорядителей, распорядителей и получателей в Сводный реестр распорядителей и получателей является необходимым условием открытия им соответствующих лицевых счетов в территориальных органах ФК. Федеральным казначейством присваивается индивидуальный код каждому главному распорядителю, распорядителю и получателю средств федерального бюджета. Доведение Сводного реестра, а также изменений к нему до главных распорядителей, распорядителей и территориальных органов ФК осуществляется Федеральным казначейством. В целях ведения Сводного реестра в органах ФК на всех трех уровнях, а также у главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств внедряется необходимое единое прикладное программное обеспечение, установлена система защищенного информационного взаимодействия. В рамках работ по учету доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, в целях обеспечения автоматизированной обработки информации в практику работы внедрены соответствующие правила указания на полях расчётных документов необходимых при автоматизированной обработке реквизитов. Внесены соответствующие изменения в Федеральный закон «О бюджетной классификации в Российской Федерации», с тем, чтобы исключить пересечение кодов бюджетной классификации при учете налоговых и иных обязательных платежей в бюджеты всех уровней бюджетной системы. Утверждены новые Правила указания информации в полях расчетных документов на перечисление налогов, сборов и иных платежей в бюджетную систему Российской Федерации. Практическая реализация технологий казначейского исполнения федерального бюджета невозможна без соответствующей физической инфраструктуры. К 2000 г. в органах Федерального казначейства была создана минимально необходимая материальная база, позволяющая осуществлять определенную часть поставленных задач. Однако дальнейшее развитие казначейской системы, совершенствование технологий требует иного уровня материально-технического обеспечения. К 2000 г. техника, закупленная в основном в 1993-1995 гг., в основном выработала свой ресурс. Это препятствовало не только внедрению новых технологических решений, но и нормальному функционированию системы органов федерального казначейства. Кроме того, за прошедшее время были внесены существенные изменения в действующее законодательство, повлекшие за собой дополнительные требования к средствам автоматизации, например, обеспечение электронного взаимодействия между органами ФК и региональными и муниципальными финансовыми органами. Проводимые мероприятия по совершенствованию казначейских технологий также требовали иного уровня материально-технического обеспечения органов Федерального казначейства. В 2000-2004 гг. осуществлена закупка необходимых средств вычислительной техники, средств защиты информации. Проводилась работа по модернизации информационно-технического обеспечения органов Федерального казначейства, в том числе работа по созданию ведомственной транспортной сети, системы удостоверяющих центров ФК, введению единого электронного документооборота, модернизации системы инженерно-технического обеспечения, проведению интеграции информационной системы ФК с информационными системами получателей и распорядителей бюджетных средств, а также финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований. Создаваемая автоматизированная система Федерального казначейства РФ (АС ФК) является центральным элементом управления государственными финансами и будет обеспечивать бухгалтерский учет операций с ними, соответствовать всем функциональным требованиям кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В целях обеспечения устойчивого функционирования создаваемой единой автоматизированной системы Федерального казначейства в 2004 г. продолжен комплекс мероприятий по формированию технической инфраструктуры в органах Федерального казначейства, в частности, по созданию ведомственной транспортной сети Федерального казначейства (ВТС), предназначенной для информационного обслуживания непрерывных технологических процессов функционирования создаваемой АС ФК. Эта сеть обеспечит высоконадежную и безопасную связь между органами Федерального казначейства всех уровней. Современные вычислительные комплексы требуют качественной инфраструктуры системы электроснабжения, информационных коммуникаций, кондиционирования, вентиляции, диспетчеризации и т.п., призванных обеспечить функционирование информационной системы с заданными параметрами надежности и производительности. Важнейшим показателем стабильности работы такой системы является ее комплексная безопасность. В связи с этим проведены мероприятия по созданию систем инженерного обеспечения (СИО) объектов территориальных органов Федерального казначейства, организована закупка оборудования для создания СИО объектов информатизации УФК. Внедрение современных информационных технологий во все сферы управления и производственных отношений потребовали решения задач комплексного обеспечения информационной безопасности и, в частности, аутентификации и авторизации субъектов и объектов информационного обмена. К настоящему времени все ТОФК обеспечены необходимыми средствами защиты информации от утечки по техническим каналам и несанкционированного доступа, а также сертифицированными по требованиям безопасности средствами вычислительной техники. Это позволило обеспечить построение и ввод в эксплуатацию в УФК защищенных вычислительных систем, удовлетворяющих требованиям законодательства Российской Федерации о защите государственной тайны. Практически во всех УФК имеются аттестованные объекты информатизации, что позволяет обслуживать силовые министерства и ведомства. Внедрена в эксплуатацию защищенная вычислительная сеть, обеспечивающая безопасность информации при передаче на всех уровнях: ЦАФК – УФК – ОФК. Принятие Федерального закона от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» позволило решить вопроса о электронная цифровая подпись под электронным документом была признана равнозначной собственноручной подписи под бумажным документом. В соответствии с этим законом для подтверждения принадлежности электронной цифровой подписи (ЭЦП) конкретному физическому лицу используются специальные организационно-технические структуры – удостоверяющие центры. В результате реализации мероприятий по защите информации радикально вырос уровень безопасности информации Федерального казначейства и созданы условия для интенсивного развития и внедрения современных информационных технологий. В целях соблюдения законности, повышения эффективности бюджетных расходов и результативности деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов в системе Казначейства большое внимание уделяется внутреннему контролю. Установлены правила проведения проверок деятельности территориальных органов ФК, утверждены рекомендации по оформлению результатов проверок деятельности всех подразделений Федерального казначейства. Таким образом, к настоящему времени практически реализован большой комплекс запланированных мероприятий по развитию базовых условий для функционирования органов Федерального казначейства и, прежде всего, нормативной правовой основы казначейского исполнения федерального бюджета, а также эффективной мобилизации и управления государственными финансовыми ресурсами на едином счете. Планируется осуществить экспериментальное внедрение новой казначейской системы на нескольких площадках и распространение ее основных функций в ТОФК, с тем, чтобы исполнение федерального бюджета обеспечивалось преимущественно с использованием основных казначейских технологий. По окончании эксперимента будет проведён тщательный анализ его результатов, внесены необходимые изменения с учетом накопленного опыта, прежде чем полномасштабная система будет развернута по всей стране. В ходе второго этапа планируется завершить внедрение (полнофункциональной) системы на всей территории Российской Федерации, охватив всех участников процесса исполнения бюджета.